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吴松泉、申杨柳:发达国家汽车管理经验及对我国的启示

聚行业--汽车整车 微信   作者: CATARC政研中心  2017-12-06 18:02

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吴松泉、申杨柳:发达国家汽车管理经验及对我国的启示


吴松泉、申杨柳

(中国汽车技术研究中心政研中心)

欧美日等发达国家处于世界汽车强国行列,在全球汽车产业领域资源配置中占据主导地位,其汽车产业管理方式和汽车相关政策较为典型。我国目前正处于从汽车大国向汽车强国转变的关键时期,研究总结发达国家的汽车管理经验,对我国研究完善汽车监管政策和监管体系,推进汽车强国建设具有重要意义。

一、发达国家汽车产业管理经验总结

目前公认的汽车强国都是发达国家,如德国、日本、美国处于汽车强国的第一阵营,代表了全球汽车产业发展的最高水平。韩国、法国、意大利处于汽车强国的第二阵营,其在国际化方面也比较突出,但发展水平明显低于第一阵营。这些国家在制度环境、技术研发、企业管理水平、品牌竞争力、零部件配套、国际化等方面表现突出,占据着全球汽车产业领域资源配置的主导地位,发达国家汽车产业能够获得成功,除了发展比较早外,也离不开政府创造的良好制度环境。发达国家奉行市场经济,重视市场机制和市场竞争对汽车产业的积极影响,政府不会过多干预产业发展,除了站在社会公共利益角度进行严格的产品管理外,其他的主要是站在战略层面,采取综合措施支持和引导汽车产业不断提高国际竞争力。由于经济、技术、国情等不同,各国对汽车产业的管理也存在差异,但是具有以下几个共同特点。

1、注重法制管理,法律体系完备

以欧美日为代表的发达国家均非常重视车辆管理的立法工作,形成了比较完备的法律体系,为车辆全生命管理提供了法律依据。多数发达国家均通过一部主要行业管理法律对行业进行统筹管理和规范,如,日本和韩国分别制定了《道路运输车辆法》和《机动车辆管理法》并以此为基础逐步建立了完善的车辆管理法律体系。此外,各国政府还重点建立了对车辆安全、环保和节能的管理制度,如美国制定了《国家交通及机动车安全法》、《大气污染防治法》、《机动车信息和成本节约法》等多部法律,作为车辆安全、环保、节能管理的依据。

发达国家政府对汽车产品的管理是法制化的管理,法律是管理的基础。在实施对汽车产品的管理时,首先由国家最高权力机关,如国会,来制订、批准法律。之后,再由法律授权的执法部门依据法律,制订一系列技术法规,对车辆从型式认证、车辆注册、年检、车辆维修保养,直至车辆报废回收的全生命周期进行法制化管理。虽然各国准入管理的方式不同,但核心都是通过立法的方式对汽车产品全生命周期进行管理。

2、实施严格的汽车产品准入管理

汽车产品不同于其它产品,由于其使用的广泛性、使用环境和条件(涉及汽车使用中人、车、路等多个因素)的随机性和多变性,使得汽车产品在使用过程中存在严重的交通安全、环境污染、能源消耗等问题,涉及社会重大公共利益。而汽车产品的设计、制造与这些问题和隐患息息相关,因此,主要国家政府均从维护整个社会公共利益角度出发,将汽车产品的设计与制造纳入法制化管理体系中。发达国家全部都对汽车专门立法,授权政府主管部门,制定安全环保节能等技术法规,并按照有关法律、技术法规,对汽车产品的制造、注册、维修、报废、回收等实施全生命周期监管。

发达国家对汽车产品的准入管理一般包括三个环节:一是生产前准入,通过型式批准或自我认证,确定企业设计、制造的汽车产品符合法规要求;二是生产过程监管,主要通过生产一致性监管,确保汽车企业实际生产的所有汽车产品符合法规要求;三是缺陷产品召回,针对生产前准入和生产过程监管未能发现和有效解决的产品缺陷,由相应企业实施召回并消除有关缺陷。由于生产过程监管和缺陷产品召回是对生产前准入的延伸和补充,因此,通常将上述三个管理环节统称为准入管理。准入管理主要包括两种类型,一是以欧洲和日本为代表的车辆型式批准,二是以美国等为代表的自我认证。

3、加强战略引导,提高产业竞争力

2008年金融危机爆发,到现在新一轮科技革命兴起,发达国家一直将汽车产业作为重中之重,希望在新一轮科技革命中继续保持领先,都提出了应对环境、能源和国际竞争的中长期发展战略,制定针对性措施,通过协调发展汽车及相关行业、加大科研投入、政府财税支持等手段来加强创新,巩固和提高汽车产业国际竞争力,积极抢占新能源汽车发展的制高点。如欧盟制定了《欧盟汽车工业发展新战略》(2007)、《鼓励清洁能源和高效节能汽车发展战略》(2010)、《欧盟汽车工业竞争力及可持续发展报告》(2012)等规划,提出要重视研发与创新,推动全球范围内对汽车设计和知识产权保护的重视,同时鼓励开拓国际市场、发展新能源汽车,降低车辆排放和噪声。美国政府则先后提出新一代汽车合作伙伴计划(PNGV)(1993)、美国电动汽车普及大挑战蓝图计划(2013)、智能交通系统(ITS)战略(2015-2019)2014)等战略,对提高汽车产业竞争力、实现节能减排、发展电动汽车、完善充电设施、推进智能汽车研发等方面进行了战略部署。日本为适应能源环境制约、人口增长、老龄化、城市拥挤、小城市人口减少、消费者价值观变化等发展新形势,发布了《新能源国家战略》(2006)、《新生代汽车战略2010》(2010)、《汽车产业战略2014》(2014)等战略规划。

从上述分析可以看出,欧美日等发达国家制定的汽车产业战略都包含了以下几点相同的目标:一是都以提高汽车产业竞争力为核心;二是都希望以汽车产业为载体,来应对能源、环境问题,应对新一轮科技革命和产业变革带来的挑战;三是都希望通过拉动汽车产业的增长,来促进经济增长,扩大就业;四是都制定了新能源汽车发展目标,实现能源替代。

4、鼓励技术创新,重视新技术应用和推广

汽车行业是一个技术高度密集的产业,创新是汽车工业技术的核心,几乎所有的国家都注重汽车的技术创新。政府对汽车技术研发的引导主要包括三方面:(1)通过制定规划从战略高度引导汽车产业技术进步。例如:欧盟制定欧盟科技框架计划,推动汽车产业技术进步;美国政府牵头组建工业互联网联盟,以期打破技术壁垒;日本则由国内9家整车厂以及研究机构成立AICE协会,专门负责车用内燃机技术研究开发。(2)增加汽车技术研发投入,加速先进汽车技术开发和部署应用。比如,德国政府拨付6000万欧元资助电动汽车的关键技术——铿离子电池技术研发,并发起成立铿离子电池联盟。2016年,美国政府宣布将投入24亿美元和40亿美元,分别用于支持电动汽车和无人驾驶的发展。(3)对新能源汽车、自动驾驶等新技术的普及推广提供财税、测试等支持。2016年,德国政府计划投入10亿欧元推广电动汽车,其中3亿欧元将会用于建设充电基础设施。美国交通部先后发布两版自动驾驶汽车指南,支持自动驾驶汽车研发和产业化。

5、为汽车产业国际化发展创造良好环境

发达国家充分利用国内外两种资源开拓国内外两个市场,在国际市场中占有率高,主要汽车及零部件企业均实现全球布局。发达国家均积极实施国际化战略,扩大全球市场份额,推动和支持主要企业在全球重要的汽车消费市场实施本地化生产,最大限度实现资源的优化配置和产业链的经济利益最大化。其采取的主要措施有:(1)积极推动WTO等多边贸易组织谈判,降低汽车产品关税,扩大全球汽车贸易。经过几十年的努力,主要国家的汽车关税已经大幅降低。(2)积极推动自由贸易区建设,与主要国家签署自由贸易协定。比如美国与加拿大、墨西哥建立了北美自由贸易区,与韩国等多国签署了自贸协定。欧盟本身就是一个内部零关税的单一市场,并且与多个国家签署了自贸协定。(3)通过签署《1958年协定书》和《1998年协定书》,推进各国汽车产品认证互认及全球汽车技术法规协调和统一,推动扩大世界汽车产品贸易。(4)与有关国家签署投资保护协定,为本国企业对外投资创造更好的环境,同时也吸引国外企业投资。

二、对我国的启示和借鉴

十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。笔者认为,推动汽车普及与汽车社会和谐发展,建设汽车产业强国,就政府管理方面来说,也要建设具备良好的制度环境,完备的法律法规体系、科学高效的政府管理体系和行业监管体系,实现汽车产业治理体系和治理能力现代化。根据发达国家汽车产业发展和管理经验,至少有以下几点启示。

1、加强法制化建设,建立统一的汽车产品准入管理制度。近年来,汽车普及给我国带来了严重的能源安全、大气污染和交通事故问题,这些问题固然与汽车保有量增长、公众节能环保和交通文明意识有关,但我国缺少统筹汽车的专门法律,导致直接后果是:对企业和产品管理缺乏系统性设计,导致政府多头管理重复管理,无法形成监管合力;企业违法成本低,无法形成公平竞争的市场环境。当前需要从汽车产业实际出发,以有效管控车辆产品安全、环保、节能性能和维护社会公共利益为目标,以现行准入制度框架为基础,借鉴发达国家汽车准入管理制度,尽快制定有关法律法规。我们认为最重要的是研究制订《道路车辆法》,明确车辆产品从生到死的管理思路和措施,以及车辆管理政府部门管什么谁来管怎么管的问题。

2、推进汽车领域改革,加强战略引导,实施强国战略。汽车产业是制造强国战略、建设创新型国家的重要引领和支撑产业。然而,我国还有很多体制机制问题(如管理体制,法制化,国企监管,税制,创新机制,地方保护,二手车流通等等)制约汽车产业健康发展和转型,迫切需要进一步深化改革。因此,有必要加强对汽车产业发展的战略引导,提出未来10年甚至更长时间内,我国汽车产业发展的战略重点、汽车及相关领域的主要改革任务及政策取向。另外,制定和实施战略规划时,也需要调动企业和行业机构的积极性,使政府、企业、行业形成合力。

3、重视市场和竞争机制的作用,促进优胜劣汰。长期以来,我国汽车产业发展过于依赖政策扶持和保护,虽然为国内汽车产业发展创造了有利环境,避免了外资和国外品牌的冲击,但同时也导致了国内市场竞争不充分,再加上市场长期快速增长,市场竞争机制无法充分发挥,行业无法实现优胜劣汰。优秀的汽车企业都是市场竞争中筛选出来的,不是政府保护出来的。市场经济是法制经济,也是竞争经济。在下一步推进汽车强国建设和完善汽车产业制度环境过程中,应注意发挥竞争政策和市场竞争对产业竞争力的促进和提升作用。

4、推动汽车产业向电动化、智能化方向转型。世界各国将发展电动化、智能化视为提高道路交通安全水平、解决交通拥堵、推动节能减排、优化出行方式的重要手段和推动汽车产业创新发展的有效措施,电动汽车和智能网联汽车将成为决定未来国际汽车产业竞争格局的主要方面。面对新的机遇,我国应加快推动电动化、智能化。一方面,要加强制度创新,研究制定推进新能源汽车产业长远发展的制度性措施,同时也要加快提高新能源汽车关键技术的研发及产业化能力,实现动力电池革命性突破,并合理规划和推进配套基础设施建设。另一方面,加快智能网联汽车战略规划制定,调整和完善智能网联汽车有关法律法规和政策,加大智能网联汽车关键技术攻关,开展智能网联汽车示范推广等。

5、健全汽车产业技术创新市场导向机制,重点支持关键共性技术和前瞻性技术创新。比如,健全汽车产业技术创新市场导向机制,发挥市场对创新路线选择和各类创新资源配置的导向作用。加快完善知识产权保护的法律法规,并严格执法。支持重点为低碳化、信息化、智能化关键共性技术、基础技术和前瞻性技术研发及产业化。研发资金的分配应坚持扶优扶强、发挥政策合力。同时,建议加快推进国企改革,建立以自主创新为重要导向的业绩考核制度。

6、支持企业实施国际化战略,利用全球资源提高竞争力。引导企业把国际化作为未来发展的战略选择,抓住一带一路倡议、国际产能合作机遇,加快实现全球发展布局。引导企业制定和实施以品牌、技术、质量、服务为核心的走出去战略,特别的,建议制定实施引导和支持汽车及零部件企业开展国际并购的专门文件,以支持企业通过国际并购迅速获得核心技术和优秀品牌。同时,积极实施推进与我国汽车主要出口市场间的自贸区建设,加快区域全面经济伙伴关系(RCEP)等谈判,适时启动与中亚和独联体、南美、非洲、中东、南亚等地区的FTA自由贸易协定谈判。另外,研究适时签署《1958年协议书》,促进我国汽车整车和零部件出口。

本文发表于《汽车纵横》2017年第12期。

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